Bericht der Verwaltung - DrS/2010/016

Sachverhalt:

Hintergrund:

Zwischen den Jahren 1998 bis 2004 war beim Kreis Segeberg der Bereich der „Bekämpfung der illegalen Beschäftigung“ mit bis zu zwei Vollzeitstellen besetzt. Die Zuständigkeit erstreckte sich auf das gesamte Kreisgebiet, mit Ausnahme der Stadt Norderstedt, da Städte über 20.000 Einwohner selbst für die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten zuständig sind. Mit Unterstützung der Handwerkskammer und in enger Zusammenarbeit mit dem Außendienst des Arbeitsamtes und der Polizei und vereinzelt auch der Bauberufsgenossenschaft und dem Hauptzollamt wurden regelmäßige Kontrollen insbesondere in den Neubaugebieten durchgeführt und Missstände in unterschiedlichsten Rechtsbereichen festgestellt.

Das gesteckte Ziel einer Kostendeckung der Tätigkeit konnte während dieser Zeit nicht erreicht werden. Das liegt zum einen daran, dass gerade höhere Bußgeldforderungen eine gerichtliche Überprüfung herausfordern und im Falle eines Beschlusses die Bußgelder dann nicht dem Kreis, sondern der Justizkasse zufließen. Zum anderen fällt mit Beendigung der illegalen Tätigkeit häufig ein größerer Anteil der Einnahmen der Firmen/Personen weg, so dass kurzfristige Zahlungsziele nicht zu erreichen waren und in vielen Fällen die Gesamtforderung nur fruchtlos vollstreckt wurde.

Zum 1.1.2004 sind die Zuständigkeiten für die Bekämpfung von illegaler Beschäftigung und Leistungsmissbrauch von der Arbeitsmarktinspektion auf die Zollverwaltung übergegangen. Die Außendienstmitarbeiter erhielten Polizeistatus. Durch verschiedene bundesrechtliche Gesetzesänderungen konzentrierte sich die überregionale Zuständigkeit auf eine Instanz. In der Zuständigkeit der Kreise verblieb nur die Ahndung gewerbe- und handwerksrechtlicher Verstöße. Die Kreise haben nicht die gleichen Betretungsrechte wie die Behörden der Zollverwaltung. Außerdem wurde mit dem Ziel der Erleichterung von Existenzgründungen die Handwerksordnung geändert. Die Novellierung der Handwerksordnung durch Gesetz vom 23.12.2003 hat zu einer deutlichen Reduzierung von bisher 91 auf nunmehr 41 zulassungspflichtige Handwerke geführt und es wurden zusätzliche Möglichkeiten geschaffen, auch ohne Meisterbrief eine Handwerksrolleneintragung zu erreichen oder gar ohne eine solche Eintragung tätig werden zu können.

In Folge dieser einschneidenden rechtlichen Veränderungen und Zuständigkeiten sanken die abzuarbeitenden Fallzahlen drastisch. Zum 01.03.2004 wurde die Personalvorhaltung für diese Tätigkeit auf ein Minimum reduziert.

Ist-Zustand:

Derzeit nimmt der Bereich der „Bekämpfung der illegalen Beschäftigung“, wie in den meisten anderen Kreisen in Schleswig-Holstein auch, nur einen untergeordneten Stellenwert ein.  Es gehen nur vereinzelt Hinweise legal tätiger Betriebe/Personen oder aus der Bevölkerung ein, die sich z.B. benachteiligt oder belästigt fühlen. Seitens der Kontrolleure der Zollverwaltung werden gewerbe- oder handwerksrechtliche Verstöße, für die die Kreise zuständig sind, nicht erkannt oder nicht gemeldet.

Eingehenden Hinweisen der Handwerkskammer wird weiterhin nachgegangen, Kontrollen ohne kon­krete Hinweise finden derzeit allerdings nicht statt. Der Umfang der Tätigkeit entspricht derzeit ca. 10% einer Vollzeitstelle. Dies entspricht Kosten von ca. 8.300 EUR jährlich. Dem stehen real vereinnahmte Bußgelder wie folgt gegenüber:

2005 =               10.480,93 EUR

2006 =               8.906,41 EUR

2007 =               5.913,89 EUR

2008 =               4.145,78 EUR

2009 =               5.991,18 EUR

Der Kreis Segeberg liegt mit diesen Einnahmen hinter der bestehenden Kooperation der Kreise OH, PLÖ und der Stadt Neumünster an der zweiten Stelle im Land Schleswig-Holstein. Im Jahr 2009 wurden 41 Bußgeldverfahren eingeleitet, es erfolgten 37 Ahndungen mit Geldbuße. Vergleichbare Werte werden ohne Veränderung der Rahmenbedingungen voraussichtlich auch in der Zukunft erzielbar sein:

Entwicklung des aktuellen Sachstandes:

Der Hauptausschuss des Kreises Segeberg hat in seiner Sitzung am 26.02.09 wie folgt beschlossen: „Die Verwaltung wird gebeten, alle Möglichkeiten zur Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigungen im Kreis Segeberg zu untersuchen und dem Fachausschuss die Ergebnisse und Vorschläge für eine effektive Bekämpfung der Schwarzarbeit so rechtzeitig vorzulegen, dass in der OVG-Sitzung am 04.05.09 eine Beratung und Entscheidung herbeigeführt werden kann. Dabei sollte die Kreishandwerkerschaft einbezogen werden. Evtl. mögliche und zweckmäßige Kooperationen mit anderen Kreisen sind dabei in Erwägung zu ziehen. Auf die zu erwartenden Kosten und deren Finanzierung ist einzugehen.“

Auf Vorschlag der Verwaltung hat der OVG-Ausschuss am 04.05.09 beschlossen, die Verwaltung zu beauftragen, mit dem Kreis Ostholstein Verhandlungen über eine Aufnahme des Kreises Segeberg in die bestehende Kooperation mit dem Kreis Plön und der Stadt Neumünster im Bereich der Bekämpfung der Schwarzarbeit und der illegalen Beschäftigung unter Einbeziehung der Kreishandwerkerschaft zu führen.

Die Kreise Ostholstein und Plön betreiben seit 1999 auf Basis eines öffentlich-rechtlichen Vertrages unter Leitung des Kreises Ostholstein eine gemeinsame „Ermittlungsgruppe zur Bekämpfung der Schwarzarbeit“ (EGS). Dieser Kooperation ist zum 01.01.2008 auch die Stadt Neumünster beigetreten. Die EGS hat im Jahr 2008 165 Bußgeldverfahren eingeleitet. Es erfolgten 50 Ahndungen mit Geldbuße.

Der Kreis Ostholstein hatte grundsätzlich Interesse an einer Einbindung des Kreises Segeberg erklärt, machte eine Entscheidung aber von der Beurteilung des zuständigen Gremiums der Kooperation abhängig.

Eine Einbindung des Kreises Segeberg in die bestehende Kooperation hätte bedeutet, dass die „Ermittlungsgruppe zur Bekämpfung der Schwarzarbeit“ (EGS) mit Sitz beim Landrat des Kreises Ostholstein ganzheitlich die Bearbeitung der Ordnungswidrigkeitenverfahren von der Anzeigenaufnahme bzw. Gewinnung von Verdachtsgründen bis zum Bußgeldbescheid und ggf. der Vollstreckung bzw. Vertretung vor Gericht übernimmt. Der aktuelle Vertrag zwischen den Kreisen OH und PLÖ sowie der Stadt NMS gilt für ein Jahr und verlängert sich jeweils um ein weiteres Jahr, wenn er nicht spätestens 6 Monate vor Ablauf gekündigt wird.

Die Erlöse aus der Tätigkeit fließen vollständig dem Kreis OH zu. Jeweils nach Abschluss des Haushaltsjahres werden dann Aufwand und Erlös für den maßgeblichen Zeitraum gegenübergestellt. Der aktuelle Verteilungsschlüssel stellt sich nach dem vorliegenden öffentlich-rechtlichen Vertrag wie folgt dar:

OH = 50 %, PLÖ = 32 %, NMS = 18 %

Grundlage für diesen Verteilungsschlüssel sind die Einwohnerzahlen sowie die Anzahl der Handwerksbetriebe gemäß der Jahresberichterstattung der Handwerkskammer Lübeck.

Nicht gedeckte Kosten werden ggf. nach einem vorher fest vereinbarten Schlüssel auf alle Vertragspartner umgelegt; erzielter Überschuss wird ggf. nach dem gleichen Schlüssel verteilt. Zur Zeit hat der Kreis Ostholstein drei Planstellen für die EGS vorgesehen. Die jährlichen Aufwendungen für die Kooperation betragen nach dem Beitritt der Stadt Neumünster ca. 180.000 Euro.

Nach dem Jahresbericht 2009 der EGS wurden folgende Bußgelder tatsächlich vereinnahmt:

2008 =               65.242,45 EUR

2009 =                 123.176,62 EUR

Daraus resultiert ein Zuschussbedarf wie folgt:

2008 =               114.757,55 EUR

2009 =               56.823,28 EUR

Dieser Zuschussbedarf ist von den Kooperationspartnern anteilig aufzubringen.

Bei einem Beitritt des Kreises Segeberg wäre mit einer Ausweitung des erzielbaren Bußgeldaufkommens ohne Personalaufstockung eher nicht zu rechnen. In einer analytischen Betrachtung geht der Kreis Ostholstein davon aus, das für die Erweiterung um den Kreis Segeberg weitere zwei Planstellen zu schaffen wären. 

Unter Beteiligung des Kreises Segeberg an dieser Kooperation, ergäbe sich überschlägig bei gleicher Rechnungsmethodik folgender Verteilungsschlüssel

OH = 31 %, PLÖ = 22%, NMS = 12%, SE = 28 %

Wäre der Kreis Segeberg in den Jahren 2008 und 2009 bei gleichem Personalbestand und gleicher Einnahmehöhe schon in der Kooperation gewesen, hätte er bei gleichem Zuschussbedarf folgende fiktive Belastung gehabt:

2008 =               32.132,11 EUR

2009 =               15.910,52 EUR

Da wie bereits erwähnt davon auszugehen ist, dass bei einer Ausweitung der bestehenden Kooperation ein höherer Personalbedarf entstehen würde, müsste auch mit einem entsprechend höheren Zuschussbedarf für die Zukunft gerechnet werden, der sich auf mindestens 30.000 Euro jährlich belaufen dürfte. Auch seitens der bestehenden Kooperation wird darauf hingewiesen, dass eine Kostendeckung nicht zu erreichen sein wird.

Letztendlich hat die Prüfung und Erörterung durch die bestehenden Kooperationspartner ergeben, dass eine Erweiterung der Kooperation um den Kreis Segeberg aufgrund der Größe des Kreisgebietes nicht sinnvoll ist, da die Effektivität der bestehenden Kooperation gefährdet würde.

Der OVG-Ausschuss wurde in seiner Sitzung am 16.11.2009 über das Ergebnis informiert.  Im Rahmen der Haushaltsberatung wurde beschlossen, wegen der Finanzsituation des Kreises die jährlich geplanten Aufwendungen von 30.000 Euro für eine Kooperation aus dem Budget 2010 herauszunehmen.

Handlungsoptionen:

Seitens der Kreishandwerkerschaft wird eine mögliche Kooperation mit den Kreisen Stormarn und Herzogtum Lauenburg gefordert. Hierzu ist anzumerken, dass bereits im Jahr 2008 erwogen wurde, das Thema in die bestehende Kooperationsrunde der Kreise Herzogtum Lauenburg, Stormarn und Segeberg einzubringen. Die Kooperationsrunde befasste sich mit Projekten, die zu Einsparungen bei allen Kooperationspartnern führen sollten. Wie dieser Bericht gezeigt hat, sind kostendeckende Kooperationen im Bereich der Bekämpfung der Schwarzarbeit selbst bei groß angelegten Projekten nicht zu erreichen. Der Kreis Herzogtum Lauenburg kooperiert zwar mit der Kreis­handwerkerschaft. Die aktuelle Statistik des Landes weist aber aus, dass im Jahr 2008 nur 6 Bußgeldverfahren eingeleitet wurden und keine Ahndungen mit Geldbuße erfolgten. Auch im Kreis Stormarn spielt die Bekämpfung der Schwarzarbeit nur eine untergeordnete Rolle. Hier wurden im Jahr 2008 13 Bußgeldverfahren eingeleitet und es erfolgten vier Ahndungen mit Geldbuße. Eine Kooperation mit diesen beiden Kreisen müsste mit sehr hohem personellem und finanziellem Aufwand aufgebaut werden, da keine entsprechenden Strukturen vorhanden sind. Effekte würden nicht zeitnah zu erzielen sein. Ähnliches würde für eine Kooperation mit dem Kreis Pinneberg gelten.

Es ist davon auszugehen, dass ein evtl. Aufbau einer Kooperation mit anderen Kreisen mindestens zu der gleichen, wenn nicht gar zu einer wesentlich höheren Kostenbelastung für den Kreis Segeberg führt, da die bestehende und gut arbeitende Kooperation es trotz der jahrelangen aufwändigen Tätigkeit nicht erreichen konnte, die Ausgaben durch vereinnahmte Bußgelder zu decken. Hinzuweisen ist auch nochmals darauf, dass die Kreise nur noch für wenige Aufgaben im Rahmen der Bekämpfung der Schwarzarbeit zuständig sind, da die wesentlichen Aufgaben von der Zollverwaltung wahrgenommen werden. Darüber hinaus hat der Kreis Stormarn derzeit kein Interesse, seine Tätigkeiten im Rahmen der Bekämpfung der Schwarzarbeit auszuweiten.

In Anbetracht der Finanzsituation des Kreises Segeberg sollte daher die Bekämpfung der Schwarzarbeit in dem bisherigen Rahmen fortgeführt werden. Auch das Rechnungsprüfungsamt des Kreises Segeberg kommt in seiner gerade im zuständigen Fachdienst laufenden Überprüfung der Rechtmäßigkeit, Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Verwaltung des Kreises Segeberg für die Jahre 2008 und 2009 zu dem Ergebnis, dass aufgrund der derzeitigen Fallzahlen und der Bußgeldsummen der Beitritt des Kreises zu einer Kooperation kein vorrangiges Ziel sein muss.

Vorschlag:

Die Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung sollte im Rahmen der derzeit bestehenden Ressourcen fortgeführt werden. Mit der Kreishandwerkerschaft werden Gespräche aufgenommen, um die bestehende Zusammenarbeit noch zu verbessern. Es wird im nächsten OVG-Ausschuss berichtet.