Drucksache - DrS/2011/052

Beschlussvorschlag:

Der Hauptausschuss empfiehlt/der Kreistag beschließt: Die Verwaltung wird entsprechend der Empfehlung des Landesrechnungshofes in der Prüfungsmitteilung der überörtlichen Prüfung 2010 der Kreise Herzogtum Lauenburg, Pinneberg, Segeberg und Stormarn beauftragt, gemeinsam mit den Führungskräften des GMSE die Reintegration des Gebäudemanagements in die Verwaltungsstrukturen des Kreises zum 01.01.2012 vorzubereiten.

Sachverhalt:

Mit Datum vom 01.01.2008 wurden das Gebäudemanagement des Kreises Segeberg (GMSE) als Anstalt öffentlichen Rechts sowie die Immobilienverwaltung des Kreises Segeberg (ISE) als Eigenbetrieb gegründet.

Mit diesem Organisationsmodell sollten folgende Vorteile erzielt werden (vgl. DrS 2010/032):

• Durch Einführung der kaufmännischen Buchführung ergibt sich eine weitere Erhöhung der Kostentransparenz, da auch der Werteverzehr (durch Abschreibungen) und der Instandhaltungsstau (durch Bildung entsprechender Rückstellungen) berücksichtigt werden.
• Im Rahmen des Mieter-/Vermietermodells schafft die vollständige Zuordnung aller Kosten (inkl. Werteverzehr) im Rahmen der Miet- und Bewirtschaftungsverträge zu den Budgets der entsprechenden Nutzer gesteigertes Kostenbewusstsein der Nutzer und einen Anreiz für Flächenreduzierung.
• Die Zuordnung von Verbindlichkeiten zu den Vermögensgegenständen ermöglicht eine Verbesserung der Finanzierungsstruktur und die Erwirtschaftung der Tilgungsleistungen durch Mieteinnahmen. Die Darlehenstilgungen werden somit als Bestandteil der Miete den einzelnen Budgets der Nutzer zugeordnet. Insoweit reduziert sich die Pflichtzuführung gem. § 21 Abs. 1 Nr.1 GemHVO vom Verwaltungshaushalt zum Vermögenshaushalt.
• Durch Herauslösen der Immobilien hat die Haushaltslage, je nach Ausgestaltung der Verträge der Kontrollorgane keinen unmittelbaren Einfluss mehr auf die Investitionstätigkeit bzw. die Bauunterhaltung.
• Darüber hinaus bietet das öffentlich- rechtliche Modell eine hervorragende Plattform für eine Weiterentwicklung zum privatrechtlichen Modell.

Im Rahmen der Schlussbesprechung am 26.05.2011 hat der Landesrechungshof dargestellt, dass die mit der Ausgliederung beabsichtigten Vorteile aus folgenden Gründen nicht eingetreten sind (vgl. Anlage 1):

• Keine angemessene Eigenkapitalausstattung der ISE.
• Dadurch können die Tilgungsleistungen über Jahre nicht durch Mieteinnahmen erwirtschaftet werden, da sie höher sind als die in der (Kosten-)Miete enthaltenen Abschreibungen.
• Keine wirkliche „Haushaltsentlastung“ durch die Überführung der Darlehen in die Bilanz des Eigenbetriebes (nur „Reduzierung“ der statistischen Verschuldung).
• Durch die Ausgliederung in 2 organisatorisch getrennte, aber inhaltlich verknüpfte Einheiten (ISE und GMSE) hat sich die Komplexität deutlich erhöht. Dies beeinträchtigt die Steuerung durch den Kreis.
• 10 % weniger Gehalt bei Neueinstellungen der GMSE – ist dies realisierbar?

Alle mit der Ausgliederung bezweckten echten Vorteile können nach Auffassung des LRH mit geringerem Aufwand durch eine verwaltungsinterne Lösung erreicht werden:

• Kostentransparenz durch kaufmännische Buchführung und KLR
• Besserer Interessenausgleich durch sachgerechtes verwaltungsinternes Vermieter-Mieter-Modell (Kostenmiete statt „wettbewerbsfähige“ Miete)
• Größe und Struktur des Gebäudebestandes spricht gegen eine Ausgliederung

Das öffentlich-rechtliche Modell sollte eine hervorragende Plattform für eine Weiterentwicklung zum privatrechtlichen Modell bieten. Diese Weiterentwicklung wurde empfohlen, sobald die Rechtsunsicherheiten insbesondere hinsichtlich etwaiger Umsatzsteuermehrbelastungen bei privaten Rechtsformen beseitigt wären. Das privatrechtliche Modell sollte eine stärkere Beteiligung von privaten Unternehmen an der Bewirtschaftung und dem Erhalt des Immobilienvermögens des Kreises Segeberg ermöglichen.

Der „Vorteil“, dass das öffentlich-rechtliche Modell eine hervorragende Plattform für eine Weiterentwicklung zum privatrechtlichen Modell bieten würde, ist zurzeit nicht handlungsleitend. Die umsatzsteuerliche Benachteiligung von PPP-Modellen besteht weiterhin, eine Beseitigung ist derzeit nicht vorgesehen.

Die Trennung in zwei organisatorisch getrennte, aber inhaltlich verknüpfte Gesellschaften (ISE und GMSE) wurde aus steuerlichen Gründen für erforderlich gehalten, da die Managementdienstleistungen (AöR) unter Umständen einen Betrieb gewerblicher Art begründen würden. Die Immobiliengesellschaft (ISE) würde somit von ggf. gewerblichen Tätigkeiten, die unter Umständen steuerschädliche Auswirkungen haben könnten, abgeschirmt und könnte reine Vermögensverwaltung betreiben.

Die Trennung sollte es darüber hinaus ermöglichen, Synergieeffekte im Bereich der Managementdienstleistungen (AöR) durch Beteiligung anderer Kreise und Kommunen zu nutzen oder aber auch private Unternehmen an der Leistungserbringung zu beteiligen. Gleichwohl sollte stets gewährleistet sein, dass der Einfluss fremder Dritter auf das Immobilienvermögen des Kreises Segeberg (ISE) unterbliebe.

Der LRH empfiehlt dem Gebäudemanagement des Kreises Segeberg, sich auf seine Kernaufgaben zu beschränken. Kernaufgabe eines Gebäudemanagements ist es, den für die kommunale Aufgabenerfüllung erforderlichen Gebäude- und Raumbedarf so wirtschaftlich wie möglich bereitzustellen. Eine Ausrichtung auf Dritte ist dabei regelmäßig nicht vorgesehen.

Die Trennung in GMSE und ISE ist also nicht erforderlich, wenn sich das Gebäudemanagement auf seine Kernaufgaben beschränkt.

Ein einfaches Zusammenlegen der beiden Einheiten (ISE und GMSE) würde jedoch weder den administrativen Aufwand ausreichend reduzieren noch die Steuerungsfähigkeit des Kreises ausreichend verbessern.

Vielmehr kann der Aufwand nur durch eine Reintegration des Gebäudemanagements in die Verwaltungsstrukturen des Kreises deutlich gesenkt und die Steuerungsfähigkeit des Kreises verbessert werden.

Daher empfiehlt der LRH die Reintegration des Gebäudemanagements in die Verwaltungsstrukturen des Kreises.

Auch der Haushaltskonsolidierungserlass des Innenministeriums vom 02.07.2010 fordert unter Ziffer III., Nr. 40 für Kommunen, die ihre Haushaltswirtschaft nach den Grundsätzen der doppelten Buchführung führen, die Prüfung einer Wiedereingliederung von Einrichtungen, die nach den Vorschriften der Eigenbetriebsverordnung geführt werden (§ 101 Abs. 4 GO), von Kommunalunternehmen (§ 106 a GO) und von Eigengesellschaften (§ 104 Abs. 1 GO). Begründet wird diese Forderung damit, dass mit Einführung der Doppik ein wesentliches Argument für Ausgliederungen entfällt, durch die Anwendung der kaufmännischen Buchführung eine höhere Transparenz für den ausgegliederten Bereich zu erhalten. Dafür treten die Argumente gegen eine Ausgliederung stärker in den Vordergrund: zusätzliche Kosten für die Erstellung eines Wirtschaftsplans, die Erstellung und Prüfung eines gesonderten Jahresabschlusses sowie die Verringerung der Transparenz über die finanzielle Gesamtsituation der Kommune, deren Wiederherstellung über einen Gesamtabschluss zu einem späteren nach Abschluss des Jahres liegenden Zeitpunkt zusätzliche Kosten verursacht. (vgl. S. 77 Vorbericht zum Haushalt 2011).

Um eine Reintegration nicht aufwändiger als nötig zu gestalten, wird dringend empfohlen, den Wechsel eines Kalenderjahres als Datum für die Reintegration zu wählen. Der Haushaltsplan des Kreises wie auch die Wirtschaftspläne von GMSE und ISE sind auf volle Kalenderjahre angelegt. Ebenso werden die Bilanzen jeweils zum Jahreswechsel aktualisiert. Eine unterjährige Rückführung würde allein aus haushalterischer und bilanzrechtlicher Sicht einen deutlich erhöhten Aufwand verursachen.

Wenn eine Reintegration vollzogen werden soll, sollte diese zum nächstmöglichen Zeitpunkt (01.01.2012) durchgeführt werden, um nicht länger unnötige Doppelstrukturen etc. aufrechterhalten zu müssen und die Steuerungsfähigkeit des Kreis schnellstmöglich zu verbessern. Auch für das Personal sollte umgehend Klarheit hergestellt werden, da derzeit viele MitarbeiterInnen beim GMSE in befristeten Arbeitsverhältnissen beschäftigt sind. Solange die Grundsatzentscheidung zur Reintegration aussteht, sollte der Vorstand des GMSE durch den Verwaltungsrat des GMSE verpflichtet werden, keine Neueinstellungen oder Vertragsverlängerungen einzugehen.

Um den MitarbeiterInnen in der Kreisverwaltung und beim GMSE einen adäquaten Vorlauf zu gewähren, der notwendig für eine geordnete Abwicklung ist, bitten wir darum, die Grundsatzentscheidung in der Sondersitzung des Kreistages am 25.08.2011 zu treffen.

So könnten die neuen Strukturen auch frühzeitig ihren Niederschlag in den Budgetberatungen für 2012 finden.

Grundsätzlich müsste der Kreis Segeberg im Falle einer Reintegration prüfen, inwieweit der Kreis in die vertragliche Beziehungen, die GMSE mit Dritten unterhält, eintreten kann bzw. muss. Insofern empfiehlt es sich, solange die Grundsatzentscheidung zur Reintegration aussteht, vertragliche Beziehungen, die nicht direkt im Zusammenhang mit der Leistungserbringung des Gebäudemanagements stehen, nicht einzugehen (z.B. Betriebsärztlicher Dienst).

Finanzielle Auswirkungen:

Bezug zum strategischen Management: