Bericht der Verwaltung - DrS/2011/072

Sachverhalt:

Entstehung der UN-Konvention über die Rechte behinderter Menschen und ihre innerstaatliche Umsetzung

Im Dezember 2006 hat die Generalversammlung der Vereinten Nationen die Konvention zum Schutz und zur Förderung der Rechte behinderter Menschen und das dazu gehörige Fakultativprotokoll verabschiedet. Die Konvention basiert auf den zentralen Menschrechtsabkommen der Vereinten Nationen und konkretisiert die dort verankerten Menschenrechte für die Lebenssituation von Menschen mit Behinderungen. Das Übereinkommen verbietet die Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen in allen Lebensbereichen und garantiert ihnen die bürgerlichen, politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechte.

Nachdem Deutschland die Konvention bereits am ersten Tag ihrer Auslegung unterzeichnet hatte, hat der Bundestag im Dezember 2008 das „Gesetz zu dem Übereinkommen der Vereinten Nationen vom 13. Dezember 2006 über die Rechte von Menschen mit Behinderungen sowie zu dem Fakultativprotokoll vom 13. Dezember 2006 zum Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen“ beschlossen. Der Bundesrat hat zugestimmt. Die UN-Konvention wurde anschließend ratifiziert und am 26. März 2009 für die Bundesrepublik völkerrechtlich verbindlich.

Auswirkungen der UN-Konvention im Schulbereich

Die UN-Konvention über die Rechte behinderter Menschen wird u. a. erhebliche Auswirkungen auf den Schulbereich haben. In dem insoweit maßgeblichen Art. 24 der Konvention anerkennen die Vertragsstaaten das Recht von Menschen mit Behinderungen auf Bildung. Um dieses Recht ohne Diskriminierung und auf der Grundlage der Chancengleichheit zu verwirklichen, gewährleisten die Vertragsstaaten ein „inklusives“ Bildungssystem auf allen Ebenen. Seitens der Vertragsstaaten ist dabei sicherzustellen, dass Menschen nicht aufgrund einer Behinderung vom allgemeinen Bildungssystem ausgeschlossen werden. Kinder mit einer Behinderung dürfen nicht vom Besuch einer Grundschule oder einer weiterführenden Schule aufgrund ihrer Behinderung ausgeschlossen werden, sondern ihnen soll gleichberechtigt mit anderen der Zugang zu einem einbeziehenden, hochwertigen und unentgeltlichen Unterricht ermöglicht werden.  Innerhalb des allgemeinen Bildungssystems sollen angemessene Vorkehrungen getroffen und die notwendige Unterstützung geleistet werden, um eine erfolgreiche Bildung zu erleichtern.

Umsetzung der Konvention im Schulbereich

Die Inhalte der Konvention und des Zusatzprotokolls sind durch die zuständigen innerstaatlichen Stellen umzusetzen. Nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes sind dies die Länder als für die Bildung zuständig und damit auch zuständig für die Umsetzung der Konventionsregelungen.

Der Behindertenrechtskonvention liegt die Zielvorstellung einer fast vollständigen Inklusion von Schülern und Schülerinnen mit Behinderungen zugrunde. Es wird von einer Zielmarge von 80 bis 90 Prozent gesprochen. Art. 24 der Konvention schließt damit die Existenz von Förderschulen nicht aus. Er enthält aber auch keine Vorgabe dazu, wie die 10 bis 20 Prozent Schülerinnen und Schüler mit Behinderung, die auch von einer inklusiven Regelschule nicht aufgenommen werden, unterrichtet werden sollen.

Auswirkungen der UN-Konvention auf die kommunalen Schulträger

Auch die Kommunen werden als Träger der staatlichen Gewalt in ihrer Eigenschaft als Schulträger durch die UN-Konvention verpflichtet.

So werden Kommunen zunehmend mit Forderungen von Eltern, Verbänden und Organisationen, die sich für die Rechte behinderter Menschen einsetzen, konfrontiert. Städte, Gemeinden und Kreise werden u. a. aufgefordert

• jedem Kind, dessen Eltern die Integration in die Regelschule wünschen, einen Platz einzuräumen,
• den barrierefreien gemeinsamen Unterricht von Kindern mit und ohne Behinderung an möglichst allen allgemeinen Schulen aus- und aufzubauen,
• die dafür notwendigen sächlichen, finanziellen und personellen Voraussetzungen für eine qualitativ hochwertige Förderung eines jeden Kindes zu schaffen,
• allen Kindern, die bereits am gemeinsamen Unterricht teilnehmen, zukünftig einen Platz im gemeinsamen Unterricht einer weiterführenden Schule anzubieten,
• auf die Ausweitung der Plätze der Förderschulen zu verzichten und die Ressourcen der Förderschulen zugunsten einer integrativen Beschulung zu nutzen.

Die kommunalen Schulträger werden sich zunehmend diesen Fragen stellen müssen und sie werden sich auf die Umsetzung zur inklusiven Beschulung einzustellen haben.

In allen Bundesländern bestehen allerdings nach wie vor Förderzentren. Inwieweit sich diese Förderzentren oder Kompetenzzentren für sonderpädagogische Förderung in das Konzept einer inklusiven Beschulung einfügen lassen, ist bisher noch nicht befriedigend beantwortet. Denkbar wäre, Förderzentren als dezentrale Beratungs- oder Unterstützungssysteme, also als Förderzentren ohne Schüler, bei dem die Lehrkraft zum Kind in die Regelschule fährt, bestehen zu lassen. Dieses System wird bereits in Nordrhein-Westfalen pilotweise praktiziert.

Fazit

Bevor an die praktische Umsetzung hin zur inklusiven Beschulung heran gegangen werden kann ist es notwendig, den Art. 24 der UN-BRK ins deutsche Recht, d. h. anpassen der Landesschulgesetze an die Vorgaben der UN-BRK, umzusetzen. Dies ist für Schleswig-Holstein bisher nicht geschehen.

Die Länder sind aufgefordert, durch Transformationsgesetze den Inhalt der UN-Konvention in das Landesrecht zu übernehmen. Es ist also aufgrund der sich abzeichnenden erheblichen Auswirkungen auf die kommunalen Schulträger schon jetzt auf folgendes hinzuweisen:

Bei der in Umsetzung der UN-BRK seitens der Landesregierung vorgesehenen Entwicklung eines Inklusionsplans sind die erforderlichen pädagogischen Grundlagen, die Neuausrichtung der Lehreraus- und –fortbildung, die Ausstattung mit den notwendigen Personal- und Finanzmitteln sowie die zeitliche Dimension der Umsetzung einzubeziehen. An der Entwicklung des Inklusionsplans sind die kommunalen Spitzenverbände zu beteiligen. Der Inklusionsplan muss in eine landesgesetzliche Regelung unter Einhaltung des Konnexitätsprinzips einmünden. Das Präsidium des Deutschen Städtetages hat sich bereits 2009 mit dieser Thematik befasst und dazu folgende Erklärung abgegeben:

„Es begrüßt die Zielsetzung der UN-Konvention über die Rechte behinderter Menschen, Menschen mit Behinderungen den vollen und gleichberechtigten Genuss aller Menschenrechte und Grundfreiheiten zu gewährleisten und diesen ihr Recht auf Bildung ohne Diskriminierung und auf der Grundlage der Chancengleichheit zu sichern. Das Präsidium des Deutschen Städtetages hält bei der Umsetzung der Inhalte der UN-Konvention durch Transformationsgesetze der Bundesländer aufgrund der Betroffenheit der Städte als Schulträger eine umfassende Einbindung und Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände im Gesetzgebungsverfahren für unverzichtbar.“

Inzwischen liegt der Entwurf eines KMK-Papiers „Inklusive Bildung von Kindern und Jugendlichen mit Behinderung in Schulen“ vor. Ziel dieser Empfehlungen ist es, die gemeinsame Bildung und Erziehung für Kinder und Jugendliche auszuweiten und die erreichten Standarts sonderpädagogischer Bildungs-, Beratungs- und Unterstützungsangebote im Interesse der Kinder und Jugendlichen abzusichern und weiterzuentwickeln. Hieraus sind Impulse für die Entwicklung inklusiver Bildungsangebote abzuleiten.

Es ist angestrebt, eine individuell angepasste Förderung oder Unterstützung zu entwickeln. Die individuellen Förder- und Unterstützungsmöglichkeiten umfassen bauliche und sächliche Barrierefreiheit, Assistenz und pädagogische Maßnahmen wie z. B. Nachteilsausgleich und sonderpädagogische Förderung.

Der Deutsche Landkreistag hat zu diesem KMK-Papier mit Schreiben vom 31.03.2011 Stellung bezogen. Diese Stellungnahme ist diesem Bericht der Verwaltung als Anlage 1 zur Kenntnis beigefügt.