Bericht der Verwaltung - DrS/2015/184-01

Zusammenfassung:

In der Sitzung des WRI am 15.06.2022 wurde die Verwaltung beauftragt, zum Sachstand der Digitalisierung der Bauakten zu berichten. Die Verwaltung ist dem einstimmigen Beschluss des HA vom 29.09.2015 gefolgt. Ein paralleles Projekt „Digitalisierung der Bestandsakten“ hätte mit dem „Virtuellen Bauamt“ und weiteren Digitalisierungsprojekten hinsichtlich des Einsatzes der für das Virtuelle Bauamt bestimmter Ressourcen konkurriert. Allerdings wird es aufgrund des schleppenmden Projektfortschritts des „Virtuellen Bauamtes“ nicht kurzfristig zu einem Wachstumsstillstand des Aktenbestandes kommen. Wenn das Wachstum nicht aufgehalten wird, dann kann nur durch ein 2. Projekt „Digitalisierung der Bestandsakten“ der Papierakten-Bestand verringert werden. Das Gelingen dieses 2. – dann ggf. parallel zum „Virtuellen Bauamt“ zu betreibenden Projektes – hängt von verschiedenen organisatorischen, technischen und rechtlichen  Faktoren ab. Diese sind derzeit nicht erfüllt. Gleichwohl sollten insbesondere die technischen Anforderungen an das  „Digitalisieren der Bestandsakten“ im Vorgriff auf einen späteren Projektstart tiefergehend geprüft werden.

Sachverhalt:

Historie

Sitzung WRI am 25.11.2013 (DrS/2013/184) – Einführung eines digitalen Archivs

Der Ausschuss für Wirtschaft, Regionalentwicklung und Infrastruktur beschließt die Bereitstellung der Mittel in Höhe von 200.000 € für 2014 und 200.000 € für 2015 mit Sperrvermerk zur Einführung eines digitalen Archivs in der Bauaufsicht. Die Freigabe erfolgt durch den WRI nach Vorlage eines Projektplans.

Sitzung WRI am 29.09.2014 (DrS/2014/149) – Erweiterung des vorhandenen Dokumentenmanagementsystems

Der Ausschuss für Wirtschaft, Regionalentwicklung und Infrastruktur beschließt die Freigabe der in seiner Sitzung am 25.11.2013 beschlossenen Bereitstellung der Mittel in Höhe von 200.000 € für 2014 und 200.000 Euro für 2015 zur Erweiterung des vorhandenen Dokumentenmanagementsystems für die untere Bauaufsichtsbehörde und die Aufhebung des Sperrvermerks.

Sitzung HA am 29.09.2015 (DrS/2015/184) – Zurückstellung Virtuelles Bauamt/Scannen

Der Ausschuss für Wirtschaft, Regionalentwicklung und Infrastruktur empfiehlt, dass der Haupausschuss beschließt, das Projekt „Digitalisierung des Bauaktenarchivs“ sowie einen Aufbau eines digitalen Baugenehmigungsverfahrens erst zu einem späteren Zeitpunkt bei Nachweis eines günstigeren Kosten-Nutzen-Verhältnisses zu beginnen.

Einführung

In der Sitzung des WRI am 15.06.2022 wurde die Verwaltung beauftragt, zum Sachstand der Digitalisierung der Bauakten zu berichten.

Einleitend darf festgestellt werden, dass die Verwaltung dem einstimmigen Beschluss des HA vom 29.09.2015 gefolgt ist und bis heute den Nachweis eines günstigeren Kosten-Nutzen-Verhältnisses schuldet.

Durch die Fachbereichsleitung IV wurde bewusst kein neuer Anlauf genommen, das Projekt der Politik durch Nachweis eines günstigeren Kosten-Nutzen-Verhältnisses vorzuschlagen. Dies soll nachfolgend begründet werden.

Vorausgeschickt werden muss, dass die Vorteile eines digitalen Aktenbestandes auf der Hand liegen. Diese sollen deshalb nicht wiederholt werden. Sie sind in den oben genannten Drucksachen ausführlich dargestellt. Es ist unstrittig, dass dem Projektvorschlag eine Renaissance bevorsteht. Offen ist aktuell noch, wann.

Sachverhalt

Zunächst erscheint es angesichts der bereits großen Aktenbestände logisch, dass vorrangig daran gearbeitet wird, dass neue Anträge digital gestellt, digital bearbeitet und Genehmigungen digital erteilt werden. Hierdurch würde das Entstehen neuer Aktenbestände vermieden. Alles führt dann aus dem Grundsatz ordnungsgemäßer Aktenführung heraus zwangsläufig zu einem Wechsel von einer rein in Papier geführten Akte zu einer rein digital geführten Akte. Alle Mischformen, die sogenannte hybride Aktenführung, sind rechtsunsicher und produzieren interne Aufwände (z. B. unvollständige oder doppelte Aktenführung). Es handelt sich hierbei für die Fachbereichsleitung um eine immer wieder betonte „rote Linie“.

Seit 01.01.2017 wird deshalb mit einem Projektteam von fünf ständigen Mitarbeiter*innen aus den Fachgebieten Bauaufsicht, Bauverwaltung, Organisation, Information und Kommunikation an dem Projekt des „Virtuellen Bauamtes“ gearbeitet. Die Verwaltung hat bestehende Projekt-Ressourcen für das Projekt „Virtuelles Bauamt“ eingesetzt. Ein paralleles Projekt „Digitalisierung der Bestandsakten“ hätte mit dem „Virtuellen Bauamt“ und weiteren Digitalisierungsprojekten hinsichtlich des Einsatzes der für das Virtuelle Bauamt bestimmter Ressourcen konkurriert.

Bei allen Nachteilen, die die Aktenbeschaffung während der Corona-Pandemie für die Mitarbeiter*innen im Flexiblen Arbeiten (Home-Office) hatte, muss gleichzeitig als vorteilhaft bewertet werden, dass das Projekt nicht ausgerechnet in diesen Zeitraum fiel. Ob eine Qualitätssicherung im Produktionsprozess hätte gewährleistet werden können, ist sehr zweifelhaft. Das gilt auch für das Scannen durch Externe, weil eine Qualitätssicherung sowohl auf Seite des Auftragnehmers als auch des Auftraggebers stattfinden muss. Somit bestehen keine vertraglichen Bindungen, und Risiken wurden bewusst nicht eingegangen.

Exkurs zum Sachstand "Virtuelles Bauamt":

Als Sachstand zum "Virtuellen Bauamt" ist zu  berichten, dass sich die Kreisverwaltung wie andere Kreise in Schleswig-Holstein mit Blick auf eine landesweite OZG-Lösung auch der Efa-Lösung (Einer für alle) aus Mecklenburg-Vorpommern angeschlossen hat. Die Weiterentwicklung der kreiseigenen Lösung ruht seitdem. Allerdings stockt die Umsetzung, bei der der ITV.SH der Treiber ist. Ein aktualisiertes Umsetzungskonzept einschließlich neuer zeitlicher Eingrenzung vermag der ITV.SH trotz wiederholter Nachfrage nicht beizubringen.

Die Anbindung an den Onlinedienst und damit der Eröffnung des digitalen Verfahrens erfolgt nach Maßgabe der unteren Bauaufsichtsbehörde in Abstimmung mit der ITV.SH und den beteiligten Landesstellen sowie IT-Dienstleistern. Stand heute ist aber nicht prognostizierbar, wann das ursprüngliche Projektziel eines vollständigen digitalen Sollprozesses erreicht sein wird. Selbst bei Erreichen von Teilzielen des Projektes wird die Akte eine Papierakte bleiben, solange der Soll-Prozess nicht vollständig digital abgebildet wird.

Sodann wird es nicht, jedenfalls nicht kurzfristig, zu einem Wachstumsstillstand des Aktenbestandes kommen. Wenn das Wachstum nicht aufgehalten wird, dann kann nur durch ein 2. Projekt "Digitalisierung der Bestandsakten" der Papierakten-Bestand verringert werden. Das Gelingen dieses 2. - dann ggf. parallel zum "Virtuellen Bauamt" zu betreibenden Projektes - hängt von verschiedenen Faktoren ab.

Faktoren der Projektorganisation:

- Ein Projektteam muss gebildet werden. Das Projekt bedürfte einer kontinuierlichen Betreuung und muss über die Gesamtprojektdauer ausreichend gefördert werden, insbesondere in Hinblick auf die IT. Die FBL geht davon aus, dass aufgrund der benötigten Kenntnisse ein Großteil der Projektmitglieder identisch ist mit den Projektmitgliedern im Projekt "Virtuelles Bauamt". Aktuell ist nicht vorhersehbar, wie sich das Projekt "Virtuelles Bauamt" entwickelt und welche Auswirkungen dies auf die anderweitige Verwendung vorhandener personeller Ressourcen hat.

- Für das Scannen als solches wird es über die Gesamtdauer des Projektes auf eine intern wie extern verlässliche Qualitätssicherung (in Bezug auf Dokumentation, Metadaten, Scanergebnis und Aktenvernichtung) ankommen. Mit Blick auf die hohen rechtlichen Anforderungen an ein "ersetzendes Scannen" und den Aktenbestand von fünf laufenden Kilometern darf dieser Aspekt auf keinen Fall unterschätzt werden.

- Als personelle Herausforderung erweist sich, dass die FDL der Bauaufsicht und Projektleitung des „Virtuellen Bauamtes“ Ende 2023 nicht mehr zur Verfügung steht. Es muss also eine fachlich versierte Projektleitung gefunden werden, die sich mit dem Aktenbestand, dem System der Aktenführung beim Kreis und der Nutzung der Akten im Detail gut auskennt, ggf. in Personalunion mit der Projektleitung für das Virtuelle Bauamt.

- Um eine Leistungsbeschreibung zur Grundlage der Ausschreibung zu machen, die funktional wie technisch alle Anforderungen beinhaltet und für die Anbieter in eindeutiger Weise beschrieben ist, möchte die FBL externe Expertise in das Projekt holen (Erfahrung mit der Ausschreibung großer Scan-Projekte). In diesem Zusammenhang wird ebenfalls geprüft, ob die bisher im Haus vorgenommene Vergabe der Bestandsaktendigitalisierung über Dataport in Betracht kommt.

Technische Faktoren:

- Stand heute ist das in der Bauaufsicht führende Fachverfahren unter dem Gesichtspunkt der Datenintegrität technisch und rechtlich nicht für eine Aufbewahrung von digitalen Akten geeignet. Das in der Einführung befindliche System der E-Akte (VIS) verfügt bislang über keine Schnittstelle zum Fachverfahren. Grundsätzlich bereitet die Programmierung von Schnittstellen in allen Digitalisierungsprojekten die größten Probleme.

- Es könnte als Kompromiss noch neben der in der Kreisverwaltung weiterhin führenden E-Akte (VIS) ein z. B. auf Bauakten spezialisiertes DMS eingeführt werden. Was dieses System leisten können muss, um einerseits für die digitale Antragssachbearbeitung ("Virtuelles Bauamt") als auch für das Bauaktenarchiv in nachhaltiger Weise geeignet zu sein, ist bislang nur als "Behelfslösung" erörtert. Aus Sicht der FBL würde es sich auch als nachteilig darstellen, wenn in der Sachbearbeitung mit mehreren Systemen parallel gearbeitet werden müsste: Eines für die digitale Sachbearbeitung der Anträge, eines für Aufrufen von digitalisierten Akten, eines für das online-Bereitstellen digitalisierter Akten an Bürger*innen usw. Diese Systeme stehen in der Wahrnehmung der FBL bislang noch nebeneinander. Die Soll-Prozesse, wie mit den digitalisierten Akten später gearbeitet und die Potenziale aus der Digitalisierung gehoben werden sollen, sind bislang nicht ausreichend klar definiert.

- Darüber hinaus ist im Rahmen der Aktionspläne zur E-Government-Strategie für das Jahr 2023 der Start des Projekts Virtuelles Archiv zur Umsetzung einer hausweiten Lösung geplant.

Rechtliche Faktoren:

Zwischenzeitlich besteht mit Blick auf die Umsetzbarkeit rechtlicher Anforderungen an das "planersetzende Scannen" mehr Rechtsklarheit und der Kreis hat wesentliche interne Grundlagen hierfür geschaffen. Die bereits vorhandene Dienstanweisung Digitalisieren und Weiterverarbeiten der Eingangspost in der Kreisverwaltung Segeberg wird derzeit durch das Projektteam Digitales Postmanagement noch einmal überarbeitet und konkretisiert, um noch in diesem Jahr mit der Umsetzung des rechtssicheren ersetzendem Scannen zu beginnen. Die sich hieraus ergebenden notwendigen Anforderungen werden auch an einen externen Scandienstleister gestellt.

Fazit

Entsprechend der oben genannten Ausführungen zur nicht abschätzbaren Dauer bis zur vollständigen Umsetzung des "Virtuellen Bauamtes" darf überdacht werden, ob ein neuer Anlauf für das "Digitalisieren der Bestandsakten genommen werden sollte.

Die oben beschriebenen Erfolgsfaktoren haben aber weiterhin Bestand. Sollte ein solches Projekt gestartet werden, müssen diese Voraussetzungen geschaffen sein.

Für ein belastbares Kosten-Nutzen-Verhältnis würde es aus Sicht der FBL ausreichen, die Kosten der vollständigen Digitalisierung (ggf. in einer Prioritätenreihenfolge) den Kosten der dauerhaften Archivierung beim Kreis gegenüberzustellen. Alle anderen Nutzen lassen sich nicht zuverlässig mathematisch ermitteln, zumal die Richtung einer digitalen Arbeitsweise ja in dem strategischen Ziel der Kreispolitik bereits angelegt und damit vorentschieden ist. Ob das Digitalisieren eines Vorgangs am Ende z. B.  € 10 oder € 15 Euro kostet, wird der Wettbewerb entscheiden.

Die FBL IV rät weiterhin von einem Projektstart ab, bis das "Virtuelle Bauamt" einen Umsetzungsstand erreicht hat, mit dem insbesondere die technischen Fragen und Abhängigkeiten zuverlässiger beantwortet werden können. Gleichwohl sollten die technischen Anforderungen an das  "Digitalisieren der Bestandsakten" im Vorgriff auf einen späteren Projektstart tiefergehend geprüft werden.